Science politique – Droit international

Par Lucie LE BARREAU

Docteur en Science politique, Université Jean Moulin Lyon 3, EAD-SP

Le 14 juillet dernier, le Président Obama a marqué d’une nouvelle pierre blanche la ligne diplomatique américaine. Après de longues et laborieuses négociations, ponctuées notamment par la venue du Premier Ministre israélien Netanyahou au Congrès américain en mars 2015, le « P 5 + 1 » a obtenu la signature d’un « accord historique » sur le nucléaire iranien. Réunis à Vienne, les Etats-Unis, la Russie, la Chine, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne sont finalement parvenus, au bout de douze ans de négociations, à un compromis avec l’Iran sur le dossier nucléaire. 

Depuis deux ans déjà, la diplomatie américaine se positionne en faveur d’un apaisement des tensions régionales. De pourparlers bilatéraux secrets en réunions multilatérales, tous les moyens ont été mis en œuvre pour obtenir une conclusion satisfaisante à ce dossier brûlant. Ce compromis intervient quelques mois seulement après l’accord-cadre de Lausanne du 2 avril 2015 et qui établissait les paramètres clés de l’accord final.

Cet engouement médiatique et politique est avant tout expliqué par le recul diplomatique opéré par l’Iran. Le contenu de l’accord semble ainsi apporter les pierres fondatrices d’un nouvel élan d’apaisement au Moyen-Orient, du moins c’est ainsi que les délégations l’envisagent et le présentent. L’idée sous-jacente essentielle est l’abandon de la ligne de confiance au profit de celle de la vérification. Si jusqu’alors, il s’agissait pour les États occidentaux de ménager la susceptibilité iranienne, souffle désormais un vent de concrétisation rationnelle.

C’est également cette volonté de réalisme politique qui conduit le Président Obama à promettre son véto à un Congrès septique, prêt à avoir recours à son droit de réserve et de modification du texte. La mise en œuvre d’une telle procédure est certes cohérente au vu du positionnement défendu par les élus américains à l’égard de leur allié israélien, mais il n’en demeure pas moins qu’il conduirait inévitablement à renforcer l’instabilité régionale. Le Président Obama va jusqu’à considérer que « pas d’accord signifie de plus grandes chances de guerre au Moyen-Orient ». Tiraillés entre ses postures stratégiques traditionnelles et les objectifs diplomatiques de leur Président, les Etats-Unis s’imposent pourtant une nouvelle fois au cœur des circonvolutions diplomatiques internationales.

Désormais, la question qui se pose est celle de la signification de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien. Quel en est le contenu ? Mais, surtout, quels enjeux soulève-t-il pour les acteurs en présence ?

I - LES POINTS-CLÉS DE L'ACCORD DE VIENNE SUR LE NUCLÉAIRE IRANIEN : LES ATOUTS DU JEU DIPLOMATIQUE DES « P 5 + 1 »

L’Accord de Vienne expose cinq points-clés sur la gestion à venir du nucléaire iranien : limitation de l’enrichissement d’uranium, limitation de la production de plutonium, renforcement des inspections, retrait des sanctions et maintien de l’embargo sur les armements.

L’apport primordial de cet accord est la preuve que le dialogue est possible entre les joueurs convoqués à la table des négociations. Ces dernières ont été longues, mais le ministre des affaires étrangères iranien, Mohammad Javad Zarif, se félicite de la fin d’un cercle vicieux d’oppositions diplomatiques systématiques. Si aux yeux des représentants occidentaux, il convient de ne pas perdre de vue qu’il s’agit d’une étape dans le processus, il n’en demeure pas moins que la possibilité de réunir durablement les deux camps autour d’une même table est désormais actée. Le compromis s’est ainsi cristallisé autour de l’idée d’un acte fondateur de confiance devant, à terme, prémunir la communauté internationale d’une bombe nucléaire iranienne. Le cas échéant, rappelle la France, les sanctions pourront être rétablies si la République islamique ne respecte pas ses engagements. A ce stade, quels sont-ils ?

- Limitation de l’enrichissement d’uranium : Le premier objectif des négociateurs occidentaux était la mise en place de restrictions suffisantes pour offrir à la communauté internationale une marge de manœuvre dans le cas où l’Iran montrerait des signes probants de course à la bombe atomique. Celles-ci ont concrètement vocation à maintenir un niveau d’uranium enrichi sur le sol iranien au strict minimum. Les termes du compromis prévoient ainsi que le temps nécessaire pour produire assez d’uranium enrichi soit d’au moins une année, et ce durant une période de dix ans. Concrètement, le plafond du nombre de centrifugeuses est limité à 5 060 (contre 19 000 aujourd’hui). Il est également prévu que l’Iran ne puisse dépasser un taux d’enrichissement de 3.67 %, contre les 90 % nécessaires à une utilisation militaire. Enfin, les stocks globaux de l’Iran sont limités pendant 15 ans à 300 kilogrammes.

- Limitation de la production de plutonium : si les termes du compromis parlent de « limitation de la production de plutonium », l’on devrait davantage parler d’interdiction pure et simple de détention de plutonium de la part de l’Iran. Le seul réacteur aujourd’hui capable de produire cette seconde matière fissile nécessaire à la réalisation d’une bombe atomique devrait être converti de manière à empêcher toute utilisation militaire. Cette opération se ferait sous contrôle et commandement de l’AIEA (Agence internationale de l’énergie atomique) et des autorités du « P 5+1 ». Le délai d’application est prévu pour couvrir les quinze prochaines années.

- Renforcement des inspections : Il s’agit d’un des points les plus sensibles de l’accord. Les autorités de la République islamique se sont en effet toujours fermement opposées à de telles pratiques, qui entrent en contradiction directe avec leur liberté souveraine. Pourtant, Téhéran s’est engagé à signer le protocole additionnel de l’AIEA qui autorise les représentants de l’organisme international à effectuer des inspections intrusives sur les sites des signataires. Il contraint par ailleurs les États à déclarer préalablement toute nouvelle construction de site. Surtout, l’Iran devrait se plier à un contrôle de son programme déjà à l’œuvre, futur mais aussi passé. Cette clause est sans doute celle qui conduira les autorités religieuses à une opposition renouvelée à tout compromis avec l’Occident.

- Retrait des sanctions : Ce point constitue la principale preuve de bonne volonté de la part des Etats-Unis dans ce processus de négociations. Dès 2016, il s’agit pour ces derniers mais aussi pour les États de l’Union européenne de lever les sanctions, notamment économiques et financières mais aussi de restrictions dans les secteurs de l’énergie et des transports, appliquées à l’encontre de l’Iran. Le développement de la République islamique en dépend et cette main tendue était primordiale pour permettre la signature du compromis. Cependant, force est de constater que l’ensemble des sanctions à l’œuvre actuellement mettra du temps à disparaître. Les résolutions onusiennes devraient en effet être retirées dans un délai plus long, soit lorsque preuve aura été faite du respect des engagements pris par l’Iran, soit après rapport de l’AIEA attestant du caractère exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien.

- Maintien de l’embargo sur les armements : A contrario, l’embargo sur les armements sera maintenu. Aucun compromis n’a vu le jour sur ce point. Les importations d’armes offensives tout comme les mesures prises à l’égard des missiles balistiques sont confirmées et ne pourront faire l’objet d’aucune modification à l’avenir. Quelques aménagements ont été prévus quant aux transferts de matériels sensibles ou de certaines armes lourdes, mais ils ne pourront être entérinés par le Conseil de sécurité – et donc par les membres permanents – avant 2020.

En résumé, cet accord est historique dans la mesure où il affirme la possibilité d’un dialogue entre Téhéran et le P 5 + 1. Le pari est fait d’un jeu gagnant-gagnant, où les retombées économiques et financières dont pourrait bénéficier l’Iran pousseraient ses autorités à ratifier l’accord malgré les points sensibles qu’il contient. Outre la relance du secteur des affaires, ce sont les 150 milliards de dollars d’avoirs actuellement gelés à l’étranger qui apparaissent comme l’atout majeur du jeu occidental. Pour autant, la question se pose – en particulier parmi les détracteurs de l’accord – de l’utilisation qui pourra être faite de cette manne économique. Le risque encouru est celui de la poursuite du programme nucléaire militaire dans une zone où la tension est déjà portée à son comble. La réponse pragmatique des représentants du P 5 + 1 est celle du jeu de dupes : la crise était inévitable, la négociation aurait du moins permis une limitation des risques encourus. Face à un État islamique déjà aux portes de se doter de l’arme atomique, il a été choisi si ce n’est d’enrayer le programme nucléaire, du moins d’en ralentir suffisamment son développement pour donner une marge de réaction suffisante à la communauté internationale.

II - DU PROCESSUS DIPLOMATIQUE AUX PROCÉDURES LÉGALES : LES DESSOUS DE CARTES DIPLOMATIQUES

La signature de cet Accord de Vienne constitue certes une grande victoire diplomatique pour le Président Obama. Il n’en demeure pas moins qu’elle le place également au cœur des tractations strictement stratégiques et politiques de sa nation. L’objectif affiché d’apaisement des tensions au Moyen-Orient est indissociable de la question de l’alliance américano-israélienne. Le Président s’est ainsi écarté d’une ligne diplomatique traditionnelle, défendue par le Congrès américain et favorable à Israël. Le Premier Ministre Netanyahou s’est ainsi empressé de qualifier l’accord d’ « erreur historique », considérant qu’au lieu d’empêcher la naissance d’un nouvel État nucléarisé, le « P 5 + 1 » venait d’entériner une facilitation de l’obtention de la bombe par l’Iran. Il s’était déjà montré vindicatif à l’égard d’une telle posture lors de son allocution de mars dernier au Congrès. L’hostilité des élus au Congrès faisait alors la une des médias américains et interrogeait sur la mise en œuvre réelle de l’accord dans les mois à venir. Le Président a besoin d’au moins un tiers des votes au Congrès afin d’obtenir la levée des sanctions envers à l’Iran. Cet imbroglio nécessite donc des explications, tant à l’égard de la communauté internationale qu’à destination de l’opinion publique américaine. C’est à ce jeu de justifications que l’équipe du Président s’est livrée. Du déplacement du Secrétaire à la Défense Ashton Carter en Israël, à la multiplication des apparitions télévisuelles du chef de la diplomatie John Kerry, les conseillers présidentiels ont multiplié leurs efforts. Ils ont dû en particulier rassurer quant au contrôle effectif du programme iranien puisque l’accord du 14 juillet accorde un délai de 24 jours aux autorités iraniennes pour désigner un site de leur choix pour inspection. La marge de manœuvre de l’Iran semble donc grande quant au respect effectif des termes négociés.

De l’autre côté du faisceau diplomatique, les allocutions du guide suprême iranien, l’Ayatollah Ali Khamenei, inquiètent. Si ce dernier a salué l’implication des négociateurs iraniens durant les 22 derniers mois, il a surtout renouvelé la fermeté de la politique de son pays à l’égard des Etats-Unis. Dans son intervention télévisuelle du 18 juillet dernier à Téhéran il assurait ainsi que : « Notre politique ne changera pas face au gouvernement arrogant américain… (…) En ce qui concerne le maintien des capacités militaires et défensives, en particulier dans le climat de menace créé par les ennemis, la République islamique n’acceptera jamais les demandes excessives des ennemis ». La loi iranienne prévoit de fait une procédure de ratification qui laisse encore la possibilité à l’Iran de refuser la ratification de l’Accord et ainsi mettre en échec l’ensemble du compromis aujourd’hui obtenu par les diplomates du « P 5 + 1 ».

La question qui se pose au lendemain de la signature de cet accord historique est la suivante : quelle est la portée réelle de ce traité relatif au nucléaire iranien ? Les négociateurs américains ont laissé aujourd’hui la place aux diplomates chevronnés dans les médias. Leur mission principale est d’apporter de la transparence autour de cet accord à l’opinion publique internationale et ainsi convaincre ses détracteurs de la dimension tangible de l’accord. Mais ils doivent dans le même temps rassurer leurs alliés traditionnels, au premier rang desquels Israël et l’Arabie Saoudite, quant à la sécurité de la région. Le renforcement de la coopération – dans les domaines de l’intelligence, de la cybersécurité et de la défense antimissile en particulier – est aujourd’hui le fer de lance du discours américain. Mais cela sera-t-il suffisant pour faire patienter la communauté internationale, dont les regards se portent tous aujourd’hui vers l’Iran dans l’attente de preuves concrètes de bonne volonté ?

III - UN JEU À L'ÉCHELLE RÉGIONALE : QUEL IMPACT SUR LE MOYEN-ORIENT ?

Un tel accord ne peut pas laisser indifférent l’ensemble des acteurs du Moyen-Orient. En effet, en cas de réussite, il entérinerait le retour de l’Iran au sein du concert des nations, dont elle est de facto exclue depuis la révolution islamique de 1979. Ce deal ouvre la voie à une normalisation des relations entre l’Iran et le reste de la communauté internationale. Sans doute est-ce là le point primordial de ce compromis. En cas de ratification, les retombées seraient nombreuses, tant à l’échelle géopolitique régionale qu’à l’échelle du système dans son ensemble. Certains États parlent par conséquent d’une victoire iranienne concrétisée par une ouverture financière et économique non négligeable. La fin du boycott des Etats-Unis et de l’Europe, la possibilité de partenariats économiques – notamment dans le domaine énergétique – sont autant d’éléments qui plaident en faveur d’un rééquilibrage des forces.

Pour autant, certains pays soulèvent des craintes justifiées à l’égard de ce repositionnement stratégique des Etats-Unis au Moyen-Orient. Les principaux détracteurs sont les alliés traditionnels des Américains, Israël et l’Arabie Saoudite. Cette dernière, en particulier, voit dans ce deal une remise en cause pérenne de sa propre volonté hégémonique au sein de la région. Téhéran dispose en effet de ressources diplomatiques, militaires, financières, techniques et démographiques bien plus importantes. Le recul du soutien américain marquerait un renouveau du dessin géopolitique régional. La question se pose dès lors des conséquences d’un tel compromis, notamment dans la gestion du terrorisme, facteur prépondérant de déstabilisation. Concrètement, les Etats-Unis pourraient choisir de confier le rôle de gendarmes régionaux à Riyad et à Téhéran, respectivement cœurs de l’Islam sunnite et de l’Islam chiite.

Il convient cependant de mesurer de telles perspectives. En effet, il n’est pas question pour les Etats-Unis de donner carte blanche à l’Iran et les restrictions sont d’ores et déjà nombreuses à l’expansionnisme iranien. Si l’on peut parler d’apaisement des tensions entre les deux pays, l’on ne peut considérer ce deal comme la preuve d’une réconciliation totale. Les désaccords structurels sont encore trop présents et le passif trop dense. Les propos de l’Ayatollah Khamenei laissent à penser que l’Iran n’abandonnera pas sa ligne de conduite traditionnelle de justification de sa politique répressive par la lutte contre l’impérialisme américain. De même, les Etats-Unis ne souhaiteront pas aggraver les failles apparues dans leurs alliances traditionnelles avec Israël et l’Arabie Saoudite et poursuivront leur discours de critique à l’égard du régime iranien, d’une part, mais aussi la mise en place d’une coopération renforcée dans le domaine de la défense, d’autre part.

Dans ce pari du « gagnant-gagnant », les risques sont élevés pour tous les joueurs réunis à la table des négociations. Les commentaires des observateurs révèlent l’apport indéniable de ce deal qui, formellement, constitue une avancée majeure pour la diplomatie internationale, mais également les failles inhérentes à un compromis entre l’Occident et l’Iran, dont les objectifs convergent essentiellement en termes économiques et non en termes politiques.

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En conclusion, après Cuba, le Président Obama solde un nouveau dossier international lourd, poursuivant ainsi la construction de son héritage symbolique. Il aura certes fallu attendre 2015 pour observer la force de son implication au niveau international, mais l’on ne peut que saluer le retentissement des affaires diplomatiques dont il s’est saisi. L’accord iranien étant entré en vigueur le 16 janvier 2016, affaire à suivre…

LLB